A figura do amicus curiae no controle de constitucionalidade brasileiro à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
Resumo: Trata-se de estudo sobre a figura do amicus curiae no controle de constitucionalidade abstrato, sob o prisma da jurisprudência dominante da Suprema Corte Constitucional.
Palavras-chave: Controle de Constitucionalidade – Amicus Curiae – Admissibilidade – Representatividade.
Sumário: 1. Introdução – 2. Regras gerais sobre o amicus curiae - 2.1. A admissão doamicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade e na ADPF – 2.2. Outras hipóteses de cabimento – 2.3. Natureza jurídica do amicus curiae – 3. Considerações Finais – 4. Bibliografia.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho é fruto de pesquisa levada a cabo junto ao entendimento consubstanciado na jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal. Aqui se faz presente às conclusões obtidas no âmbito do Direito Constitucional, especificamente no que tange a raramente explorada figura do amicus curiae, assunto esse intrínseco ao instituto do controle de constitucionalidade brasileiro. Foi delimitada a racionalidade jurídica nutrida pelos eminentes Ministros da Excelsa Corte ao procederem às tomadas de decisões neste tema. Após precisar o conceito central deste trabalho, exponho e analiso os dados obtidos junto aos acórdãos coletados, promovendo uma classificação dos atores jurídicos consentâneo o teor argumentativo invocado na fundamentação dos votos, ocasião em que é realizada a contextualização do tema e seus efeitos jurídicos.
2. Regras gerais sobre o amicus curiae.
A figura do amicus curiae infelizmente ainda é desconhecida por muitos operadores do direito, entretanto, trata-se de um tema de extrema valia, principalmente para aqueles que desejam atuar no ramo de Direito Constitucional. Percebe-se que é um tema que tem gerado discussão na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e com isso tem sido destaque em exames e concursos por todo o território nacional.
Esse personagem encontra fundamento no artigo 7°., parágrafo 2°., da Lei n° 9.868 de 10 de novembro de 1999, que dispõe sobre a ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. O amicus curiae é uma figura no processo objetivo do controle concentrado de constitucionalidade, e diz-se objetivo, pois ao contrário do controle difuso, o controle de constitucionalidade de ato normativo é marcado pelos traços da abstração, generalidade e impessoalidade, portanto, não é possível no processo objetivo defender ou tentar proteger interesses subjetivos.
Estabeleceu-se assim, a regra que não se admite no controle concentrado a participação de terceiros, pois assim dispõe a clara redação do artigo 7°., “caput”, da supracitada lei. Porém, o parágrafo 2°. do mesmo artigo permitiu que o relator do processo, tendo em vista a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo de 30 dias contado do recebimento do pedido de informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, a manifestação de outros órgãos ou entidades.
Portanto a regra é a inadmissibilidade da intervenção de terceiros no controle concentrado, entretanto, cumpridas as exigências do artigo citado, poderá o relator do processo admitir a participação de órgão ou entidades no processo objetivo, permitindo assim a presença do amicus curiae na demanda.
Nesse sentido, o eminente Ministro Celso de Mello elucidou o seguinte entendimento: “...o pedido de intervenção assistencial, ordinariamente, não tem cabimento em sede de ação direta de inconstitucionalidade, eis que terceiros não dispõe, em nosso sistema de direito positivo, de legitimidade para intervir no processo de controle normativo abstrato. Isso porque, o processo de fiscalização normativa abstrata qualifica-se como processo de caráter objetivo (ADI 2.130- MC/SC, DJ, 02.02.2001, p. 145).
Nesse diapasão, consagrou-se o amicus curiae, ou do latin para o português “amigo da corte”, da literalidade já se pode perceber alguns elementos.
Conforme visto, a admissão ou não do amicus curiae será decidida monocraticamente pelo relator que irá verificar a presença dos requisitos e o binômio conveniência – oportunidade em sua manifestação. Mas ressalte-se que, mesmo admitido pelo relator, o Tribunal poderá se abster de referendá-lo, afastando a sua intervenção.
A decisão que admite a presença do amigo da corte tem natureza interlocutória, entretanto da decisão que o rejeita não cabe recurso, a decisão será pois irrecorrível. Os requisitos para admissão é a constatação do relator da relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, quanto ao prazo à previsão estava insculpida no parágrafo 1°., do artigo 7°., da lei n° 9.868/99, que no entanto, foi vetado pelo Presidente da Republica que em suas razões entendeu que: “...eventual dúvida poderá ser superada com a utilização do prazo das informações previsto no parágrafo único do artigo 6°.” (Mensagem n° 1.674/99).
Dessa forma, o prazo estabelecido é de trinta dias contado a partir do recebimento do pedido de informações aos órgãos ou autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, esse foi o entendimento manifestado pela Excelsa Corte no julgamento da ADI 1.104. Segundo Pedro Lenza, “o objetivo do instituto amicuscuriae é auxiliar a instrução processual, portanto, o autor entende possível a sua admissão no processo até o inicio do julgamento. Uma vez em curso e já iniciado o julgamento, a presença do amicus curiae deverá ser rejeitada para evitar tumulto processual” (LENZA; Pedro, 2008, p. 191). Nesse mesmo sentido também tem sido o entendimento do STF, conforme julgamento da ADI 2.238.
Há que se observar que a figura ora analisada se consolidou no julgamento da ADI 2.130, em que o Ministro Celso de Mello proferiu o seguinte voto, in verbis:“...a regra inovadora constante do artigo 7°., parágrafo 2°., da Lei 9.868/99, que, em caráter excepcional, abrandou o sentido absoluto da vedação pertinente à intervenção assistencial, passando, agora, a permitir o ingresso de entidade dotada de representatividade adequada no processo de controle abstrato de constitucionalidade ... a admissão de terceiro, na condição de amicus curiae , no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois viabiliza, em obséquio ao postulado democrático, à abertura do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que nele se realize sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralística, a possibilidade de participação formal de entidades e de instituições que efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos sociais. ...entendo que a atuação processual do amigo da corte não deve limitar-se a mera apresentação de memoriais ou a prestação eventual de informações que lhe venham a ser solicitadas. Cumpre permitir-lhe, em extensão ,maior, o exercício de determinados poderes processuais, como aquele consistente no direito de proceder à sustentação oral das razões que justificaram a sua admissão formal na causa. Reconheço, no entanto, que, a propósito dessa questão , existe decisão monocrática, em sentido contrário, proferida pelo eminente Ministro Presidente desta corte, na Sessão de Julgamento da ADI 2.321 – DF. ...Assim, ao admitir a figura do amicus curiae, nas hipóteses previstas na lei e de acordo com a jurisprudência que vem se firmando, ...não só garantirá maior efetividade e atribuirá maior legitimidade as suas decisões, mas, sobretudo, valorizará, sob uma perspectiva eminentemente pluralística, o sentido essencialmente democrático dessa participação processual, enriquecida pelos elementos de informação e pelo acervo de experiências que o amicus curiae poderá transmitir à Corte Constitucional, notadamente em um processo – como o de controle abstrato de constitucionalidade – cujas implicações políticas, sociais, econômicas, jurídicas e culturais são de irrecusável importância e de inquestionável significação” (DJ, 02.02.2001, p. 145).
Em síntese, o voto que pedimos vênia para transcrever elucida a regra que dispõe sobre a participação do amicus curiae no controle abstrato de constitucionalidade contém uma base normativa que legitima a intervenção processual de órgãos e entidades que tem a precípua finalidade de pluralizar o debate constitucional, e percebe-se que não basta pluralizar o debate possibilitando uma participação meramente formal, é mister que haja efetiva participação, inclusive concedendo o direito de apresentar sustentação oral ao amigo da corte. Portanto o amicus curiaepassa a ter direito de participar efetivamente do processo objetivo e não apenas por meio da apresentação de peças jurídicas.
Nesse diapasão, encontramos importantes precedentes da Suprema Corte, e pedimos vênia para transcrever o voto do eminente Ministro Cezar Peluso na ADI 2.777/SP: “...o amicus curiae, uma vez formalmente admitido no processo de fiscalização normativa abstrata, tem o direito de proceder à sustentação oral de suas razões, observado, no que couber, o parágrafo 3°., do artigo 131 do RISTF, na redação conferida pela Emenda Regimental 15/2004” (DJU, 15.12.2003, p. 5).
Portanto, a tese que admite a sustentação oral pelo amigo da corte, como visto está no artigo 131, parágrafo 3°., do RISTF (Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), nos termos da Emenda Regimental n° 15, de 30 de março de 2004, que dispõe o seguinte texto: “admitida a intervenção de terceiros no processo de controle concentrado de constitucionalidade, fica-lhes facultado produzir sustentação oral, aplicando-se, quando for o caso, a regra do parágrafo 2°. do artigo 132 deste regimento”. O “caput” do artigo 132 estabelece que cada uma das partes falará pelo tempo máximo de 15 minutos e o seu parágrafo 2°. determina que, se contará em dobro, será dividido igualmente entre os do mesmo grupo, se diversamente entre eles não se convencionar (http://www.stf.gov.br/arquivo/cms/legislacaoRegimentoInterno/anexo/RISTF_2008.pdf, acesso em 03.08.2008, às 11:30).
2.1. A admissão do amicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade e na ADPF.
Curiosamente o artigo 18, “caput”, da Lei n° 9.868/99, que também não foi vetado, impõe óbice à intervenção de terceiros na ação declaratória de constitucionalidade, na mesma linha do artigo 7°., “caput”, do mesmo codex.Dessarte, o artigo 18, parágrafo 2°., foi vetado, sendo que o dispositivo tinha a mesma redação dada ao artigo 7°., parágrafo 2°., que, a seu turno, não fora objeto de veto presidencial.
Dessa maneira, é dizer que, o dispositivo que admitia a intervenção de terceiros foi vetado para a ação declaratória de constitucionalidade, mas não o foi para a ação direta de inconstitucionalidade.
A problemática se apresenta, à medida que ambas as ações são dúplices, ou seja, são ambivalentes, sendo que logicamente a procedência de uma implica a improcedência da outra. Nesse passo a jurisprudência da Excelsa Corte já vem se consolidando, isso porque entendem os Ministros que “...os legitimados para as ações e os efeitos da decisão passaram a ser os mesmos. A única diferença ainda existente está no objeto da ADC (ação declaratória de constitucionalidade), que continua sendo exclusivamente a lei federal, diferentemente da ADI (ação direta de inconstitucionalidade), que tem por objeto tanto lei federal como lei estadual e a distrital de natureza estadual” (Info. 289/STF).
Nesse turno, faz-se conclusivo destacar as razões do veto presidencial que se posicionou da seguinte maneira: “O veto ao parágrafo 2°., constitui conseqüência do veto ao parágrafo 1°.. Resta assegurada, todavia, a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal, por meio de interpretação sistemática, admitir no processo da ação declaratória a abertura processual prevista para a ação direta no parágrafo 2°., do artigo 7°.” (Mensagem n° 1.674/99).
Ante o posicionamento presidencial, pode-se concluir, que a intenção não era inibir a intervenção do amicus curiae na ação declaratória de constitucionalidade, mas sim corrigir uma possível redundância no texto da lei, e mais, deixar à interpretação da Suprema Corte a tarefa de mediante a interpretação sistemática decidir sobre a participação ou não de terceiro no processo de controle de constitucionalidade.
Nessa mesma linha ressalta Lenza: “...entendemos perfeitamente possível a aplicação, por analogia, da regra que admite o amicus curiae na ADI (art. 7°., parágrafo 2°., da Lei 9.868/99) para a ADC, sendo portanto admissível, com ressalvas a figura do amicus curiae na ação declaratória de constitucionalidade” (LENZA; Pedro, 2008, p. 194).
Na ação de descumprimento de preceito fundamental – ADPF – o eminente Ministro Marco Aurélio admitiu a possibilidade da intervenção de terceiros, porém como exceção à regra geral, nos seguintes termos, ipsis literis: “É possível a aplicação, por analogia, ao processo revelador de argüição de descumprimento de preceito fundamental, da Lei n° 9.868/99, no que disciplina a intervenção de terceiros. Observe-se, no entanto, que a participação encerra exceção” (ADPF 46/DF, DJ, 20.06.2005, p. 7).
Portanto, verifica-se, que excepcionalmente, e com as ressalvas já expostas, configuradas as hipóteses de cabimento, o STF vem admitindo a intervenção doamicus curiae.
Para demonstrar esse posicionamento que paulatinamente vem se estabelecendo na Corte, encontramos relevante voto do Ministro relator Eros Grau, no julgamento da ADPF 73/DF, em que aceitou a figura do amicus curiae, in verbis”: “DECISÃO: (PET SR-STF n° 87.857/2005). Junte-se. 2. A conectas Direitos Humanos requer sua admissão na presente ADPF, na condição de amicus curiae (parágrafo 2°. do artigo 6°. da Lei n° 9.882/99); 3 . Em face da relevância da questão, e com o objetivo de pluralizar o debate constitucional, aplico analogicamente a norma inscrita no parágrafo 2°. do artigo 7°., da Lei n° 9.868/99, admitindo o ingresso da peticionaria, na qualidade de amicus curiae, observando-se, quanto á sustentação oral, o disposto no artigo 131, parágrafo 3°., do RISTF, na redação dada pela Emenda Regimental n° 15, de 30.03.2004. Determino à Secretária que proceda ás anotações. Publique-se. Brasília, 1° de agosto de 2005” (DJ. 08.08.2005, p. 27).
2.2. Outras hipóteses de cabimento.
A doutrina analisa se existem outras hipóteses de cabimento do amicus curiae, que merecem ser observadas, e a conclusão é positiva. Nesse sentido, Gustavo Santana Nogueira identifica outras hipóteses além das já apontadas: “Processos de interesse da CVM (artigo 31 da Lei n° 6.385/76); Processos de interesse do CADE (artigo 89 da Lei n° 8.884/94); Controle difuso de constitucionalidade (artigo 482, parágrafo 3°., do Código de Processo Civil); no âmbito dos Juizados Especiais Federais (artigo 14, parágrafo 7°., da Lei n° 10.259/2001)” (NOGUEIRA, Gustavo Santana, 2005, apud, LENZA; Pedro, 2008, p. 195).
O autor Pedro Lenza lembra, ainda, de outras duas hipóteses de amicus curiae, ressalta: “Procedimento de edição, revisão e cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo STF (artigo 3°., parágrafo 2°., da Lei n° 11.417/2006), e análise da repercussão geral pelo STF no julgamento de recurso extraordinário (artigo 543 – A, parágrafo 6°., do CPC, introduzido pela Lei n° 11.418/2006)” (LENZA; Pedro, 2008, p. 195).
2.3. Natureza jurídica do amicus curiae.
A natureza jurídica do amicus curiae é muito controvertida, não chegando doutrina e jurisprudência num consenso. No julgamento da ADI 2.581 AgR/SP, o Ministro Maurício Corrêa, afirmou que “o amicus curiae atua como colaborador informal da corte, não configurando, tecnicamente, hipótese de intervenção ad coadjunvandum. Consoante esse posicionamento, o terceiro não estaria legitimado para recorrer das decisões proferidas em ação direta.
O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal em seu artigo 131, parágrafo 3°., nos termos da Emenda Regimental n° 15/2004, passou a admitir uma declarada hipótese de intervenção de terceiros. O eminente Ministro Celso de Mello, já se referiu ao amicus curiae como sendo uma intervenção processual (ADI 2.130). Ao fazer anotação no processo e disponibilizar o andamento na internet, fala em parte interessada, quando admitido o amicus curiae.
Na obra de Pedro Lenza, encontra-se posição conclusiva a qual nós acolhemos, e pedimos vênia para transcreve-la, ipsis literis: “É claro que a sua natureza jurídica é distinta das modalidades de intervenção de terceiros previstas no CPC, até em razão da natureza do processo objetivo e abstrato do controle de constitucionalidade. Assim, por todo o exposto, parece razoável falarmos em uma modalidade sui generisde intervenção de terceiros, inerente ao processo objetivo de controle concentrado de constitucionalidade, com características próprias e muito bem definida” (LENZA; Pedro, 2008, p. 196).
3. Considerações Finais.
Ante o exposto, pode-se concluir que a possibilidade de intervenção de terceiros no controle abstrato de constitucionalidade vem indubitavelmente enaltecer o Estado Democrático de Direito e as Instituições Constitucionais, além do que, prestigia o princípio da segurança jurídica da decisões jurisdicionais, tendo em vista o prestígio do debate constitucional propiciado pela admissibilidade da figura doamicus curiae no processo objetivo de constitucionalidade.
Como visto, a jurisprudência da Excelsa Corte se encontra felizmente consolidada e com animus a conferir ampla legitimidade à intervenção do amigo da corte. Dessarte, que a legitimidade é ampla, mas há exceções e requisitos a serem observado a fim de não balburdiar o processo e garantir eficácia na prestação jurisdicional. Assim a admissão de terceiro, na condição de amicus curiae, no processo objetivo de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimação social das decisões da Suprema Corte, pois viabiliza, em favor do postulado democrático, a abertura de processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, a fim de permitir que nele se realize. Desta feita, garantirá maior efetividade e legitimidade às decisões da Corte Constitucional, valorizando sob uma visão absolutamente pluralística, o sentido essencialmente democrático dessa participação processual, tendo em vista o enriquecimento das decisões da Corte pelos elementos de informação que o amicus curiae poderá transmitir ao STF. Assim, o conteúdo axiomático que tal intervenção trará será de inquestionável significação nas implicações sociais, econômicas, jurídicas, culturais e políticas.
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