sexta-feira, 13 de março de 2015
Auditoria do TCU sobre Brasil Quilombola
O IARA Instituto de Advocacia Racial e Ambiental, junta hoje, nos autos da ADI 3239, no STF, sobre a constitucionalidade do Decreto 4.887, o resultado da AUDITORIA realizada pelo TCU Tribunal de Contas da União no Programa Brasil Quilombola, realizado a partir de audiência pública ocorrida na Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados. O documento recomenda publicidade e transparência, auditoria e monitoramento, faz verdadeira devassa nas contas do programa, expondo a desinformação tantas vezes denunciada pelo IARA e FRENTE NACIONAL EM DEFESA DOS TERRITÓRIOS QUILOMBOLAS durante audiência pública na Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados. Recomendamos a leitura integral do documento, sua análise, e distribuição 'as comunidades quilombolas, que não recebem informações e recursos, como mencionado na auditoria do TCU. Em especial, o capítulo RECOMENDAÇÕES. Consideramos EXITOSA, sobre todos os aspectos a iniciativa do IARA, e recomendamos medida idêntica para a Lei 10.639, em todos estados, como já requerida. Agradecemos a todos os parceiros.
Humberto Adami
Advogado e Mestre em Direito
humbertoadami@gmail.com
Número Interno do Documento:
AC-2771-40/14-PColegiado:
PlenárioRelator:MARCOS BEMQUERER
Processo:010.705/2014-7
Sumário:AUDITORIA OPERACIONAL. PROGRAMA BRASIL QUILOMBOLA - PBQ. SECRETARIA DE POLÍTICAS DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA - SEPPIR/PR. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO
Assunto:Relatório de Auditoria
Número do acórdão:2771
Ano do acórdão:2014
Número da ata:40/2014
Relatório:Adoto como relatório a instrução da equipe de auditoria da Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdministração (peça 11), cuja proposta de encaminhamento foi acolhida pela diretora (peça 12) e pelo secretário (peça 13):
"1. Introdução
1.1. Antecedentes
1.1.1. A presente auditoria é decorrente da Solicitação do Congresso Nacional (TC 022.707/2013-1), por meio do Requerimento 55/2013 (peça 1 do TC 022.707/2013-1), apresentado pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados (CDHM), na pessoa de seu então Presidente, Dep. Pastor Marco Feliciano.
1.1.2. Consta do Requerimento 55/2013 que, em 19/6/2013, a CDHM realizou audiência pública para discutir a situação do Programa Brasil Quilombola - PBQ, ocasião em que houve manifestação do Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (Iara) no sentido de que o programa não possuía relatório de monitoramento e avaliação desde sua criação. Em pesquisa da equipe de auditoria, verificou-se que, na ocasião, houve ainda divergência quanto à execução orçamentária do PBQ. O Instituto Iara afirmou que a execução dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2012 foi de 14%. A Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir/PR), por sua vez, afirmou que executou 99% de seu orçamento e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra/MDA), 92%.
1.1.3. Diante da necessidade de esclarecer as divergências e avaliar o programa, a CDHM solicitou a realização de auditoria operacional no PBQ. Em atendimento ao requerimento, e com fundamento na Resolução-TCU 215/2008, o TCU deliberou pela realização de trabalho, por meio do Acórdão 1030/2014 - TCU - Plenário.
1.2. Identificação do objeto da auditoria
1.2.1. Segundo dados do Diagnóstico produzido pela Seppir/PR, datado de julho/2012, sobre as ações realizadas do Programa Brasil Quilombola (peça 6, p. 17 do TC 022.707/2013-1), estima-se existirem 214 mil famílias quilombolas em todo o Brasil e mais 1,17 milhão de quilombolas. Atualmente, há no país 1.948 comunidades quilombolas reconhecidas oficialmente pelo Estado brasileiro, sendo que 1.834 são certificadas pela Fundação Cultural Palmares (FCP). A maioria das comunidades (63%) encontra-se localizada na Região Nordeste do Brasil.
1.2.2. No que se refere ao perfil socioeconômico, o diagnóstico informa que 75,6% das famílias quilombolas estão em situação de extrema pobreza, 23,5% dos quilombolas não sabem ler e suas principais atividades produtivas são a agricultura, o extrativismo e a pesca artesanal.
1.2.3 Em relação aos domicílios quilombolas, o diagnóstico aponta que 78,4% possuem energia elétrica, 62% não possuem água canalizada, 76% não possuem saneamento adequado (28% possuem esgoto a céu aberto e 48% fossa rudimentar) e 58% queimam ou enterram o lixo no próprio território.
1.2.4. Para enfrentamento dessa problemática e com o objetivo de consolidar a política de Estado para os territórios quilombolas, o Governo Federal, em 12/3/2004, lançou o Programa Brasil Quilombola (PBQ na comunidade Kalunga, situada nos Municípios de Cavalcante, Teresina de Goiás e Monte Alegre, no Estado de Goiás.
1.2.5. O programa é constituído de um conjunto de ações governamentais, cujo objetivo é a melhoria das condições de vida das comunidades quilombolas, que podem ser definidas como grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida.
1.2.6. A coordenação geral do PBQ é de responsabilidade da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República (Seppir/PR), que atua em conjunto com um Comitê de Gestão, formado pelos órgãos a seguir:
I - Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
II - Casa Civil da Presidência da República;
III - Ministério do Desenvolvimento Agrário;
IV - Ministério da Cultura;
V - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;
VI - Ministério de Minas e Energia;
VII - Ministério da Saúde;
VIII - Ministério da Educação;
IX - Ministério da Integração Nacional;
X - Ministério dos Transportes; e
XI - Ministério das Cidades.
1.2.7. A gestão descentralizada do PBQ ocorre em articulação com os entes federados, a partir da estruturação de comitês estaduais.
1.2.8. O Programa é agrupado em ações divididas em quatro eixos, conforme estabelece o artigo 2º do Decreto 6.261/2007: (a) Acesso à terra; (b) Infraestrutura e Qualidade de Vida; (c) Inclusão Produtiva e Desenvolvimento Local; e (d) Direitos e Cidadania.
a) Acesso à terra
1.2.9. A certificação das comunidades quilombolas, conferida pela FCP consiste no primeiro passo para a garantia do direito à terra. O segundo passo facultado às comunidades é a busca da regularização fundiária, o que pode ser executado pelo INCRA, Secretaria de Patrimônio da União ou Institutos Estaduais de Terras, a depender da condição dominial do território.
b) Infraestrutura e Qualidade de Vida
1.2.10. Esse eixo busca consolidar mecanismos efetivos para destinação de obras de infraestrutura (habitação, saneamento, eletrificação, comunicação e vias de acesso) e construção de equipamentos sociais destinados a atender as demandas, notadamente as de saúde, educação e assistência social.
c) Inclusão Produtiva e Desenvolvimento Local
1.2.11. Esse eixo do PBQ apoia o desenvolvimento produtivo local e a autonomia econômica das comunidades quilombolas, baseado na identidade cultural e nos recursos naturais presentes no território, visando à sustentabilidade ambiental, social, cultural, econômica e política das comunidades.
d) Direitos e Cidadania
1.2.12. Essa vertente do PBQ visa o fomento de iniciativas para garantia de direitos e participação ativa dos representantes quilombolas nos espaços coletivos de controle e participação social, como os conselhos e fóruns locais e nacionais de políticas públicas, de modo a promover o acesso das comunidades ao conjunto das ações definidas pelo governo e seu envolvimento no monitoramento daquelas que são implementadas em cada município onde houver comunidades quilombolas.
1.3. Objetivos e escopo da auditoria
1.3.1. Como retratado, o PBQ envolve iniciativas distribuídas em diversas áreas de governo, a exemplo da educação, saúde, habitação, saneamento, emprego, acesso à terra dentre outras, o que demanda o envolvimento de múltiplos órgãos, além da Seppir/PR.
1.3.2. Nesse sentido, o Governo Federal optou pela adoção de um modelo de política transversal, envolvendo órgãos das esferas federal, estadual e municipal, bem como parcerias com organizações não governamentais.
1.3.3. Segundo Albert Serra, em seu trabalho La Gestión Transversal: Expectativas y Resultados, apresentado no IX Congresso Internacional sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado pelo Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento, em 2004, o envolvimento de diferentes estruturas setoriais requer uma estrutura transversal integradora, que se dedique à definição dos objetivos, ao planejamento estratégico, ao monitoramento e à avaliação dos resultados e à avaliação estratégica. No âmbito do Programa Brasil Quilombola do Governo Federal, esta integração ocorreu a partir da instituição do Comitê Gestor, o qual já foi descrito anteriormente.
1.3.4. Cabe a este comitê propor e articular ações intersetoriais para o desenvolvimento integrado das ações que melhorem as condições de vida das comunidades quilombolas. O grande número de atores envolvidos na implementação dessas ações robustece a importância da Seppir/PR como coordenadora para que a política alcance seus resultados.
1.3.5. Por esse motivo, a auditoria buscou avaliar a articulação e a coordenação da Seppir/PR no âmbito do Programa Brasil Quilombola para identificar oportunidades de melhoria. Foram formuladas, assim, duas questões de auditoria, divididas em subquestões, conforme detalhado a seguir:
i) Como o orçamento do Programa Brasil Quilombola vem sendo executado pelos órgãos federais?
a) Falta transparência na execução físico-financeira das ações integrantes da Agenda Social Quilombola?
ii) Como a Seppir/PR realiza a articulação com os demais atores envolvidos no Programa Brasil Quilombola e coordena sua implantação?
Os canais de comunicação utilizados pelos órgãos do Comitê Gestor para articulação são eficientes na divulgação da política?
b) As informações obtidas pela Seppir sobre a execução das ações são tempestivas?
1.4. Método
1.4.1. No decorrer do planejamento da auditoria, realizaram-se entrevistas com gestores e técnicos da Seppir/PR, do MEC, do Incra, de prefeituras, além de especialistas em temas relacionados à auditoria e líderes comunitários. Realizaram-se ainda pesquisas em documentos fornecidos pelos gestores, em artigos e trabalhos técnicos publicados em livros, na imprensa ou disponíveis na internet, bem como revisão da legislação correlata.
1.4.2. O escopo da auditoria foi delimitado após levantamento de informações relevantes sobre a coordenação e a articulação das ações do PBQ, e aplicação das técnicas de diagnóstico: análise swot; análise dos stakeholders; e diagrama de verificação de riscos.
1.4.3. A análise swot considerou as principais forças, fraquezas, oportunidades e ameaças relativas à implementação das ações do PBQ. Após essa análise, construiu-se o diagrama de verificação de riscos. A classificação dos riscos com alto impacto ou alta probabilidade de ocorrência contribuiu para a definição do escopo de auditoria.
1.4.4. Na execução da auditoria, a equipe realizou pesquisas por meio eletrônico junto aos órgãos do Comitê Gestor do PBQ, análise de dados secundários e visitas a comunidades quilombolas. Esses exames possibilitaram investigar as fragilidades e potencialidades da coordenação e articulação do Programa Brasil Quilombola, identificadas na fase de planejamento da auditoria, e colher a percepção dos principais atores sobre a execução das ações do programa.
1.4.5. A equipe de auditoria visitou as comunidades Ema e Diadema em território Kalunga, situado nas proximidades dos Municípios de Monte Alegre, Cavalcante, e Teresina de Goiás. O objetivo das visitas foi verificar o conhecimento das comunidades sobre as ações do Programa Brasil Quilombola e colher informações sobre possíveis dificuldades de acesso a essas ações.
1.4.6. O critério adotado na escolha do território visitado foi a emissão do título de propriedade e sua extensão territorial. O território Kalunga abrange uma área de 253.191,72ha, onde vivem 600 famílias. O título de propriedade foi emitido pela Fundação Cultural Palmares (FCP), em 14/7/2000. Os resultados observados, embora significativos para a compreensão dos problemas que afetam o programa, não podem ser generalizados para todas as comunidades porque a seleção do território não foi realizada segundo desenho amostral estatístico.
1.4.7. Nas visitas de estudo, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com remanescentes de quilombos do território Kalunga.
1.4.8. Também foram enviados questionários, por meio eletrônico, para 12 (doze) prefeituras de municípios próximos a comunidades quilombolas. No entanto, apenas 1 (uma) prefeitura respondeu. Também foram enviados questionários para 18 (dezoito) líderes comunitários, dos quais apenas 4 (quatro) responderam.
1.4.9. As principais constatações e respectivas recomendações resultantes da auditoria foram registradas em uma matriz de achados e submetidas à análise de representantes da Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - Secex Administração e da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria - Seaud, do TCU.
2. Visão Geral
2.1. Objetivos
2.1.1. As ações desenvolvidas por meio do Programa Brasil Quilombola buscam a melhoria das condições de vida e ampliação do acesso a bens e serviços públicos das pessoas que vivem em comunidades quilombolas no Brasil.
2.2. Responsáveis
2.2.1. A responsabilidade pela execução das ações realizadas por meio do Programa Brasil Quilombola recai sobre diversos órgãos do Governo Federal, limitada à competência legal de cada um. Para que essas ações se desenvolvam de forma integrada, o Comitê Gestor deve promover a articulação dos interessados nas ações, sob a coordenação da Seppir/PR.
2.3. Histórico
2.3.1. Em meio a um ambiente político de reivindicação do movimento negro, o Governo Federal lançou o Programa Brasil Quilombola, em 12/3/2004, para alterar as condições de vida e garantir acesso ao conjunto de bens e serviços sociais necessários à sobrevivência das comunidades quilombolas.
2.3.2. Por se tratar de uma política pública de promoção da igualdade étnico-racial, a coordenação e a articulação do Programa Brasil Quilombola era atribuição da Seppir/PR, pois foi criada em 2003 para assessorar a Presidência da República nesse tema.
2.3.3. Em 2007, o Governo Federal criou o Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola, sob coordenação da Seppir/PR, para propor e articular as ações implementadas por meio do Programa Brasil Quilombola.
2.3.4. Em novembro de 2013, a Seppir/PR disponibilizou na internet um sistema que fornece informações de diagnóstico e monitoramento do Plano de Prevenção à Violência contas a Juventude Negra - Juventude Viva e o Programa Brasil Quilombola. O sistema foi desenvolvido em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Fundação Ford.
2.3.5. No âmbito orçamentário, o Programa Brasil Quilombola esteve presente nos Planos Plurianuais (PPA) 2004-2007 e 2008-2011. O PPA 2012-2015, por sua vez, não contemplou o tema quilombola com um programa específico. Não obstante essa modificação, o PPA 2012-2015 possui ações específicas para as comunidades quilombolas, bem como ações para comunidades tradicionais, que incluem também agricultores familiares, assentados, ciganos e indígenas.
2.4. Legislação pertinente
2.4.1. A Lei 7.668/1988 criou a Fundação Cultural Palmares (FCP), vinculada ao Ministério da Cultura, para promover a preservação dos valores culturais, sociais e econômicos decorrentes da influência negra na formação da sociedade brasileira.
2.4.2. A Constituição Federal de 1988 determinou a proteção às manifestações culturais afro-brasileiras, bem como o tombamento dos documentos e dos sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos. Em seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a Constituição Federal reconheceu direitos territoriais aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras.
2.4.3. As Constituições dos Estados Maranhão, Bahia, Goiás, Pará e Mato Grosso, também estabeleceram aos seus governos o dever da regularização fundiária das terras dos remanescentes das comunidades quilombolas.
2.4.4. O Decreto 433/1992 regulamentou a aquisição de imóveis rurais para fins de reforma agrária. Seus dispositivos foram adotados na regularização fundiária de territórios quilombolas.
2.4.5. A Medida Provisória 2.216/2001, regulamentada pelo Decreto 3.912/2001, atribuiu à FCP a identificação das comunidades quilombolas, bem como o reconhecimento, a delimitação e a demarcação das terras por eles ocupadas e a emissão do respectivo título.
2.4.6. O Decreto 4.886/2003 estabeleceu os seguintes princípios para a Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial: transversalidade, descentralização, gestão democrática, os quais foram adotados posteriormente na concepção do PBQ.
2.4.7. O Decreto 4.887/2003 revogou o Decreto 3.912/2001 e transferiu para o Incra a competência para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação da propriedade definitiva das terras, mantendo no FCP a competência para atestar a caracterização das comunidades.
2.4.8. Em 21/3/2003, a Medida Provisória 111/2003, convertida posteriormente na Lei 10.678/2003, criou a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir/PR) para, entre outras atribuições, assessorar a Presidência da República na formulação, coordenação, articulação, e avaliação das políticas públicas de promoção da igualdade e da proteção dos direitos de indivíduos e grupos raciais e étnicos.
2.4.9. O Decreto 5.051/2004 promulgou a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, de 26/6/1989, reconhecendo direitos que alcançam as comunidades quilombolas e estabelecendo responsabilidades aos governos.
2.4.10. No âmbito do Incra, a Instrução Normativa 20/2005 regulamentou o processo de regularização fundiária. No entanto, a Instrução Normativa 49/2008 a revogou para proporcionar maior segurança jurídica.
2.4.11. O Programa Brasil Quilombola foi lançado, em 12/3/2004, para consolidar os marcos das políticas de Estado voltadas para a melhoria de vida das comunidades quilombolas.
2.4.12. A Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais foi instituída pelo Decreto 6.040/2007, definindo territórios tradicionais como os espaços necessários a reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas.
2.4.13. A Agenda Social Quilombola - ASQ foi estabelecida pelo Decreto 6.261/2007, compreendendo ações voltadas para o acesso à terra, infraestrutura, qualidade de vida, inclusão produtiva, desenvolvimento local, e cidadania.
2.4.14. O Decreto 6.261/2007 instituiu, no âmbito do Programa Brasil Quilombola, Comitê Gestor para propor e articular ações intersetoriais, que visem o desenvolvimento integrado das ações que constituem a Agenda Social Quilombola.
2.5. Beneficiários
2.5.1. O Programa Brasil Quilombola foi criado para melhorar as condições de vida das comunidades quilombolas, que, segundo definição constante do art. 2º do Decreto 4887/2003, são constituídas por grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida.
2.6. Principais produtos
2.6.1. Um dos princípios adotados na concepção do Programa Brasil Quilombola é a transversabilidade, motivo pelo qual se observa o desenvolvimento de ações em diferentes setores para melhorar as condições de vida das comunidades quilombolas. Tem-se, portanto, os produtos a seguir, oriundos de ações específicas e universais, pertencentes à ASQ:
a) Certificação das comunidades - A certificação das comunidades quilombolas é realizada pela Fundação Cultural Palmares e possibilita o reconhecimento das origens e ampliação dos direitos.
b) Regularização Fundiária - A última etapa do processo de regularização é a emissão do título de propriedade coletivo, pró-indiviso e em nome das associações que legalmente representam as comunidades quilombolas. Na esfera federal, a competência pela condução do processo é do Incra.
c) Saneamento - O Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde (Funasa), desenvolve ações de saneamento básico para as comunidades quilombolas. Nessas comunidades são executadas ações de implantação, ampliação ou melhoria de sistemas de abastecimento de água (SAA), sistemas de esgotamento sanitário (SES) e melhorias sanitárias domiciliares (MSD) e/ou coletivas de pequeno porte.
d) Habitação Rural - As ações de habitação são desenvolvidas desde 2004, a partir de Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre Seppir/PR, Funasa e Ministério das Cidades. Em 20/11/2009, a Seppir/PR firmou Acordo de Cooperação com a Caixa Econômica Federal (CEF) para implementar o Programa Minha Casa, Minha Vida.
e) Acesso à água para consumo humano e para produção - Por meio do Programa Água para Todos, o Governo Federal busca universalizar o amplo acesso e uso de água para populações. O programa visa o atendimento de famílias moradoras de áreas rurais com acesso precário à água, sendo que as comunidades quilombolas são priorizadas nesse programa.
f) Energia elétrica - Por meio do Programa Luz para Todos, o Governo Federal busca utilizar a energia elétrica como vetor de desenvolvimento social e econômico das comunidades, contribuindo para a redução da pobreza e aumento da renda familiar.
g) Tarifa Social - A Tarifa Social de Energia Elétrica é um desconto na conta de luz destinado às famílias inscritas no Cadastro Único com renda de até meio salário mínimo per capita ou que tenham algum componente beneficiário do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC). As famílias quilombolas que estão inscritas no Cadastro Único e possuem renda per capita de até meio salário terão direito ao desconto de 100% na conta de energia elétrica, até o limite de consumo de 50 KWh/mês.
h) Declaração de Aptidão ao Pronaf - O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) financia projetos individuais ou coletivos que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. Na agricultura familiar, a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) é utilizada pelo agricultor para acessar políticas públicas do Governo Federal. A DAP pode ser obtida pelos quilombolas no Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA).
i) Acesso à água potável - O Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome, por meio do Programa Cisternas, financia a construção de cisternas de placas de cimento, principalmente na região do semiárido brasileiro. A cisterna é uma tecnologia simples e de baixo custo, na qual a água da chuva é captada do telhado por meio de calhas e armazenada em um reservatório de 16 mil litros, possibilitando o fornecimento de água a uma família de cinco pessoas em um período de estiagem de aproximadamente oito meses.
j) Segurança Alimentar e Nutricional - O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) promove o acesso a alimentos às populações em situação de insegurança alimentar e promove a inclusão social e econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. Outro objetivo desse programa é a formação de estoques estratégicos e o abastecimento de mercado institucional de alimentos, que compreende as compras governamentais de gêneros alimentícios para fins diversos, e ainda permite aos agricultores familiares que estoquem seus produtos para serem comercializados a preços mais justos.
k) Assistência Técnica e Extensão Rural Quilombola (Ater) - O Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) presta serviço de assistência técnica e extensão rural para estimular o desenvolvimento eteno-sustentável das comunidades quilombolas, apoiando a produção diversificada, seu beneficiamento e comercialização, gestão do território, fortalecimento das formas de organização e conhecimentos tradicionais.
l) Geração de trabalho e renda por meio da economia solidária - O Ministério do Trabalho e Emprego (SENAES/MTE), por meio do Programa Brasil Local, procura incentivar as práticas produtivas sustentáveis a partir da lógica de produção já existente nas comunidades quilombolas.
m) Selo Quilombos do Brasil - Esse selo é um certificado de origem, cujo objetivo é atribuir identidade cultural aos produtos de procedência quilombola, a partir do resgate histórico dos modos de produção e da relação das comunidades com determinada atividade produtiva na perspectiva de agregar valor étnico aos produtos, contribuindo para a promoção da auto-sustentabilidade dos empreendimentos quilombolas no Brasil. É uma iniciativa articulada e coordenada pela Seppir/PR, e apoiada por diversos parceiros.
n) Educação Quilombola - O Ministério da Educação oferece apoio financeiro aos sistemas de ensino para elevar a qualidade da educação oferecida às comunidades quilombolas. Os recursos são destinados à formação de professores, ampliação e melhoria da rede física escolar, produção e aquisição de material didático, melhoria e qualidade do ensino nas escolas públicas das redes municipais, estaduais e distritais localizadas no campo, e elevação da escolaridade em ensino fundamental de jovens agricultores familiares (quilombolas) excluídos do sistema formal de ensino.
o) Alimentação Escolar - O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) tem por objetivo assegurar a alimentação escolar e a educação alimentar e nutricional para alunos de toda a educação básica matriculados em escolas públicas e filantrópicas, mediante transferência de recursos financeiros. Os alunos das escolas localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos encontram-se entre os beneficiários da Merenda Escolar. Ademais, estipula um valor per capita para oferta da alimentação escolar diferenciado para esses segmentos populacionais.
p) Ampliação das ofertas de vagas na educação profissional - O Ministério da Educação, por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), procura ampliar as ofertas de vagas na educação profissional e melhorar as condições de inserção no mercado de trabalho. Jovens a partir de 16 anos de idade, cadastrados ou em processo de cadastramento no CadÚnico, são o público-alvo desta ação governamental.
q) Transferência direta de renda - O Programa Bolsa Família viabiliza a transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. O recebimento dos benefícios requer o prévio cadastro das famílias no CadÚnico. Famílias quilombolas são priorizadas no processo de inserção no cadastro.
r) Saúde da Família e Saúde Bucal - O Ministério da Saúde repassa recursos financeiros federais, fundo a fundo, para municípios que possuam equipes de Saúde da Família e de Saúde Bucal atuando em comunidades quilombolas e de assentados pela reforma agrária que se encontrem em seus territórios.
Os municípios listados na Portaria n. 90/2008/MS, os quais dispõe de equipes da Estratégia Saúde da Família e equipes de Saúde Bucal no atendimento de comunidades quilombolas ou em assentamentos da reforma agrária, fazem jus ao recebimento de 50% de acréscimo em seus incentivos financeiros.
O Programa Mais Médicos para o Brasil, instituído pela lei 12.871/2013 possui, dentre outros componentes, o Projeto Mais Médicos para o Brasil, e tem direcionado, de forma prioritária, médicos do programa para as equipes de Saúde da Família implementadas que atendem comunidades quilombolas.
s) Inclusão digital - O Programa Nacional de Apoio à Inclusão Digital nas Comunidades (Telecentros.BR) é uma iniciativa do governo federal no âmbito do Programa de Inclusão Digital para implantar e manter telecentros pelo Brasil. A Seppir/PR articulou a inclusão de comunidades tradicionais nas propostas apresentada pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e pela Rede Mocambos, uma rede solidária de comunidades tradicionais, principalmente quilombolas, cujo objetivo principal é compartilhar ideias e oferecer apoio recíproco para potencializar o desenvolvimento sustentável.
t) Cidadania - As políticas de direitos e cidadania visam ao fortalecimento da cidadania das famílias quilombolas, garantido seus direitos como etnias diferenciadas e como cidadãos brasileiros. A Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH) trabalha a partir de ações transversais voltadas a grupos vulneráveis, como quilombolas, indígenas e assentados. O foco do trabalho encontra-se na proteção à vida, educação em direitos humanos para as comunidades quilombolas, execução do Programa Nacional de Documentação das trabalhadoras rurais, garantia do registro civil de nascimento com foco nas comunidades tradicionais.
u) Acesso à justiça - A Fundação Cultural Palmares, por sua vez, desenvolve ações voltadas à assistência jurídica às famílias quilombolas e a realização de estudos e emissão de pareceres sobre impactos ambientais em comunidades quilombolas.
2.7. Indicadores de desempenho
2.7.1. Devido à extensa lista de ações previstas no âmbito da Agenda Social Quilombola, tal programa utiliza diversos indicadores de desempenho para a divulgação de seus resultados, os quais estão disponíveis no Sistema de Monitoramento das Políticas de Promoção da Igualdade, disponibilizado no sítio da Seppir (http://monitoramento.seppir.gov.br/). Esse é o sistema utilizado pela Seppir, a partir de 2013, para gerenciar a execução das metas físicas das ações temáticas da agenda quilombola. Segue abaixo, relação com os indicadores divididos por eixo temático do PBQ:
- Eixo 1: (i) Comunidades Certificadas por ano; (ii) Territórios titulados por ano
- Eixo 2: (i) Número de famílias quilombolas inscritas no CadÚnico; (ii) Unidades Contratadas no Minha Casa Minha Vida que beneficiaram as comunidades quilombolas; (iii) Número de famílias quilombolas atendidas com saneamento básico; (iv) Número de ligações efetuadas no Programa Minha Casa Minha Vida.
- Eixo 3: (i) Famílias quilombolas que recebem o Bolsa Família; (ii) Número de famílias quilombolas que vendem alimentos no Programa de Aquisição de Alimentos; (iii) Número de famílias quilombolas beneficiadas com Assistência Técnica e Extensão Rural; (iv) Número de Declarações de Aptidão ao PRONAF.
- Eixo 4: (i) Número de escolas quilombolas; (ii) Percentual de escolas quilombolas que contém material didático específico; (iii) Número de escolas quilombolas com acesso à internet; (iv) Número de equipes para o atendimento do Programa Saúde da Família; (iii) Número de equipes formadas no âmbito do Programa Mais Médicos; (iv) Número de estudantes quilombolas atendidos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
3. Falta de transparência da execução financeira-orçamentária das ações de caráter universal integrantes da Agenda Social Quilombola
3.1. A agenda das comunidades quilombolas entrou no PPA pela primeira vez na peça de 2004-2007, sendo que somente houve previsão orçamentária para o programa no exercício de 2005.
3.2. O programa, de código 1336, era constituído por onze ações específicas de políticas públicas para os remanescentes de quilombola. Além disso, as ações para comunidades quilombolas estavam previstas em mais programas temáticos, mediante ações universais, as quais contemplavam outros tipos de públicos-alvo, tais como indígenas, comunidades tradicionais, pequenos agricultores, etc.
3.3. Igualmente ao seu predecessor, o PPA 2008-2011 manteve a mesma estrutura do programa voltado para o atendimento dos remanescentes das comunidades de quilombo.
3.4. No PPA vigente, no entanto, não há um programa específico voltado para os remanescentes de comunidades quilombolas. Assim, no âmbito orçamentário, o PBQ deixou de existir, passando a contar com uma agenda temática para assuntos quilombolas e de promoção da igualdade racial.
3.5. De qualquer modo, em que pese a não existência formal do PBQ no atual PPA, é possível dizer que há um programa temático de referência para os próximos quatro anos, que se intitula Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial, e que tem na Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial o órgão gestor responsável. Esse programa prevê iniciativas de coordenação, monitoramento e avaliação das ações governamentais voltadas paras as comunidades quilombolas.
3.6. As iniciativas da Agenda Social Quilombola (ASQ) estão contempladas em praticamente todos ministérios que compõem o Comitê Gestor do PBQ, ressaltando que ainda existem outros programas com relevância para as comunidades quilombolas, porém com diferente enfoque, não tendo as populações quilombolas como prioridade das ações.
3.7. Em levantamento realizado por este Tribunal, bem como baseado nas informações encaminhadas pelos órgãos do Comitê Gestor do PBQ, fruto de questionamento deste Tribunal a esses órgãos, foi possível identificar 31 (trinta e uma) ações temáticas distribuídas em dezesseis programas temáticos. O quadro 1, a seguir, apresenta o detalhamento de todas essas ações. A agenda das comunidades quilombolas entrou no PPA pela primeira vez na peça de 2004-2007, sendo que somente houve previsão orçamentária para o programa no exercício de 2005.
Quadro 1 - Rol das Ações Temáticas da agenda quilombola no PPA 2012-2015
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
3.8. Desse rol de ações, cabe ressaltar que apenas cinco delas possuem as iniciativas voltadas exclusivamente para a população quilombola. As demais, além de contemplar essas comunidades, possuem como objetivo o atendimento das demandas de outros grupos sociais (indígenas, pequenos agricultores, população de baixa renda, comunidades tradicionais etc.), ou seja, são classificadas como ações de caráter universal.
3.9. Baseado na análise das LOAs dos últimos cinco anos, foi possível verificar uma tendência de aglutinação das ações específicas e de extinção de outras no âmbito da ASQ, conforme Quadro 2 abaixo.
Quadro 2 - Relação das ações específicas no âmbito do PPA 2012-2015
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
Fonte: Plano Plurianual 2012-2015
3.10. Por exemplo, as ações de códigos 0859 e 20T1, ambas do Incra, foram reunidas, resultando na ação 210Z. Ademais, cita-se a extinção das ações 8215, de gestão do Ministério da Saúde, 8358, do Ministério do Desenvolvimento Agrário, e 8589, de coordenação da Seppir/PR.
3.11. Ressalta-se que estas ações específicas que foram extintas estão sendo englobadas em ações de caráter universal junto com outros públicos-alvo.
3.12. Como pode ser observado no Quadro 2, para efeito de dados, até o exercício de 2012, era possível identificar 9 (nove) ações específicas no âmbito da agenda, sendo este número reduzido para apenas cinco ações a partir do exercício de 2013, ou seja, uma redução de 45% das ações.
3.13. A tendência de redução do número de ações específicas, acompanhada do incremento de ações de caráter universal, prejudicam e dificultam o acompanhamento da execução físico-orçamentária das ações integrantes do orçamento temático quilombola pela Seppir/PR, além de afetar a transparência das ações do programa.
3.14. Isto porque, no caso das ações de caráter universal, se houver percentual alto de execução orçamentaria não significa que as comunidades quilombolas estejam sendo contempladas, já que existem outros tipos de beneficiários no âmbito da mesma ação.
3.15. Conforme resultado de pesquisa realizada pelo TCU junto aos órgãos de Comitê de Gestão da agenda quilombola, 54% dos respondentes declararam que têm dificuldades em levantar valores da execução orçamentária relativos aos remanescentes das comunidades quilombolas.
3.16. Tendo em vista a grande dificuldade em obter as informações dos gastos com as comunidades quilombolas nas ações de caráter universal, foi realizado levantamento da execução financeira-orçamentária nos exercícios de 2012-2013 para as nove ações específicas. As informações disponibilizadas foram retiradas do Siafi Gerencial e Portal da Transparência dos Recursos Federais, com exceção dos dados de limite de empenho de cada um dos órgãos (contingenciamento), os quais foram obtidos junto aos órgãos executores, uma vez que esses dados não são disponibilizados em tais sistemas.
Quadro 3 - Execução Financeira-Orçamentária das ações específicas da Agenda Social Quilombola para os exercícios 2012-2013
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
Fonte: Siafi Gerencial, Portal da Transparência dos Recursos do Governo Federal
3.17. Como se pode observar no quadro, a execução orçamentária das ações específicas da ASQ, considerando-se o contingenciamento de recursos foi, em média, aproximadamente de 57%. Já a execução financeira realizada dentro de cada exercício foi um pouco inferior, sendo, em média, aproximadamente de 53%.
3.18. Esse resultado pode ser satisfatório ou não, a depender da execução financeira-orçamentária da ação 210Z "Reconhecimento, Delimitação e Indenização de Territórios Quilombolas", devido a sua alta materialidade em relação às outras ações específicas da agenda quilombola. Esta ação representou 82% do total dos recursos orçamentários disponíveis para o exercício de 2013 no âmbito das ações específicas do programa.
3.19. Como a execução orçamentária e financeira no exercício de 2013 para esta ação foram relativamente baixas, 27,82% e 18,25% respectivamente, a execução geral da agenda, em média, sofreu impacto direto destes resultados.
3.20. Registre-se que a ação 210Z, de responsabilidade do Incra, trata da regularização dos territórios quilombolas, que por sua vez, é regulamentada pelo Decreto 4.887/2003. A ação abrangida por essa questão, envolve longas etapas a seguir descritas, que acabam por tornar complexo e demorado o processo de regularização, dependendo de diversos outros atores para sua efetiva consecução:
Apresentação de requerimento;
Identificação, delimitação e levantamento ocupacional e cartorial;
Publicação do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID);
Prazo para contestações;
Consulta a órgãos federais;
Julgamento das contestações;
Publicação de aprovação definitiva do RTID;
Análise da situação fundiária;
Procedimento desapropriatório;
Reassentamento dos ocupantes não quilombolas;
Demarcação do território;
Concessão do título;
Registro do imóvel;
Registro do título;
3.21. Ademais, cabe ressaltar que o percentual de execução financeira-orçamentária foi obtido em função do montante liquidado (execução orçamentária) e pago (execução financeira) em relação à dotação orçamentária, após limite de empenho imposto pelo Governo (contingenciamento), e não em relação ao valor definido na LOA de cada um dos exercícios analisados.
3.22. Isto porque o cálculo da execução financeira-orçamentária deve ser em função de valores disponíveis para a execução da despesa, o que não ocorreria se fossem adotados os valores aprovados nas LOA dos exercícios de 2012-2013. A adoção desses valores nos cálculos geraria distorções nos resultados, que não refletiriam o percentual real de execução das ações da agenda quilombola, uma vez que essas ações sofreram contingenciamento de parte, ou total em alguns casos, da dotação orçamentária aprovada na LOA do exercício.
3.23. Por exemplo, para a ação 6440 - "Fomento ao Desenvolvimento Local para as Comunidades Quilombolas", de gestão da Seppir/PR, coordenadora da Agenda Quilombola, verificou-se contingenciamento de cerca de 70% dos recursos aprovados na LOA do exercício de 2012. Já para a ação 8589 - "Fortalecimento Institucional das Organizações Representativas das Comunidades Quilombolas e de Outras Comunidades Tradicionais", também de gestão da Seppir/PR, e da ação 8358 - "Assistência Técnica e Extensão Rural para as Comunidades Quilombolas do MDA", constatou-se contingenciamento total dos recursos previstos em lei também para o exercício de 2012.
3.24. Esse expressivo contingenciamento fatalmente refletirá na implementação da política de apoio às comunidades remanescentes de quilombolas.
3.25. Para corroborar essa afirmação, cita-se resultado de pesquisa realizada junto aos órgãos executores das ações da agenda quilombola. Para 73% dos respondentes, o contingenciamento de parte da dotação orçamentária afeta a execução das ações e, consequentemente, a implantação das políticas de apoio às comunidades quilombolas.
3.26. Ressalta-se que, parte desses atores que afirmam não haver influência do contingenciamento, implementam suas ações mediante a celebração de convênios e contratos de repasses com municípios. Ou seja, para a consumação de tal instrumento, há necessidade de demanda espontânea desses entes federados, o que, de fato, não ocorre, conforme relatado pelos gestores em entrevista. Esse pouco comprometimento também ficou evidenciado pela baixa participação dos municípios no questionário aplicado pela equipe de auditoria, conforme registrado no item 1.4.8 deste relatório.
3.27. Por outro lado, como já comentado, detectou-se a dificuldade na obtenção dos dados financeiros-orçamentários atinentes às comunidades quilombolas das ações de caráter universal no âmbito da agenda quilombola. Esses dados não estão disponibilizados em sistemas oficiais de acompanhamento de execução de despesas do Governo, tampouco no Sistema de Monitoramento do PBQ, o qual está disponível no sítio da Seppir/PR. Inclusive, a dificuldade ora relatada ensejou que a equipe de auditoria limitasse o escopo da análise da execução financeira-orçamentária apenas para as ações específicas do programa, prejudicando o diagnóstico mais amplo dos aspectos orçamentários da agenda quilombola.
3.28. Ainda sobre o assunto, constatou-se que somente o órgão executor desse tipo de ação (ação de caráter universal) é que poderia dispor desses dados da execução das despesas para os quilombolas. Segundo a Seppir/PR, responsável pelo fomento e articulação das políticas quilombolas, os dados de execução financeiro-orçamentário das ações da agenda quilombola são solicitados semestralmente aos órgãos executores.
3.29. No entanto, essa Secretaria informou também que há obstáculos para obter esses dados dos órgãos executores do programa. Dentre as causas, destaca-se a questão do desconhecimento do tema quilombola pelos órgãos, bem como a deficiência e incompletude das informações repassadas por estes órgãos.
3.30. No mesmo sentido, cerca de 54% dos respondentes da pesquisa realizada junto aos integrantes do Comitê Gestor da ASQ afirmaram que têm dificuldades de levantar as informações atinentes à população quilombola devido à indefinição de indicadores de desempenho e também pelo fato de a base de dados não contemplar acompanhamento específico para essas comunidades, que é o caso das ações de caráter universal, onde há vários tipos de beneficiários, as quais representam cerca de 80% das ações da agenda quilombola.
3.31. Os outros 46% dos respondentes indicaram que não teriam dificuldades em enviar à Seppir/PR esses dados, no entanto, não evidenciaram a forma como esses dados são enviados, principalmente para as ações de caráter universal, em que é necessário proceder ao recorte dos gastos com as comunidades quilombolas em relação ao montante executado da ação.
3.32. Ainda, apesar de a pesquisa indicar que os dados orçamentários do programa são enviados semestralmente, a própria Seppir/PR informou anteriormente à equipe de auditoria, em resposta ao Ofício de Requisição 01-249-2014, que os dados da execução orçamentária são encaminhados anualmente e não semestralmente.
3.33. Tais constatações restaram evidenciadas mediante resposta à solicitação deste Tribunal (Ofício de Requisição 01-249/2014) acerca dos dados da execução de despesa de todas as ações no âmbito do programa para os últimos cinco exercícios financeiros. Na resposta, a Seppir/PR apresentou apenas os dados das ações específicas do Programa 2034 - Promoção da Igualdade Racial, de sua coordenação, as quais representam cerca de 10% do rol de ações no âmbito do Orçamento Temático Quilombola, não apresentando dados orçamentários relativos às outras ações integrantes da agenda quilombola. Ainda neste mesmo ofício de resposta, relatou que os dados orçamentários dos órgãos executores são solicitados quando da consolidação do Relatório de Gestão Anual de Prestação de Contas.
3.34. Sobre o assunto, destaca-se que os dados solicitados aos órgãos parceiros são relativos apenas às ações no âmbito do Programa 2034, o qual é de sua responsabilidade. Logo, para o preenchimento do supracitado relatório, a Seppir/PR necessita das informações da execução orçamentária dos outros órgãos para a consolidação das informações a serem prestadas a este Tribunal. Como não há a necessidade da Seppir/PR na obtenção de dados para as ações integrantes dos outros programas temáticos, infere-se que esta solicitação não é realizada aos outros órgãos executores.
3.35. Dessa forma, em que pese a Seppir/PR desempenhe atribuições de coordenação e articulação no âmbito das ações da ASQ, conclui-se que o acompanhamento tempestivo da execução financeira-orçamentária somente é realizado no âmbito das ações específicas sob sua responsabilidade no programa, quais sejam ações 6440. Para as ações temáticas de gestão de outros órgãos, específicas e de caráter universal, pelo que se verificou, não há por parte de Seppir/PR conhecimento detalhado do montante da execução das despesas em cada uma das ações no âmbito do programa.
3.36. Além disso, sem discutir o mérito da questão da periodicidade na demanda, pela Seppir/PR, dos dados de execução das despesas nas ações dos outros órgãos executores da agenda quilombola, constatou-se também que os dados orçamentários não estão disponibilizados para consulta pública no Sistema de Monitoramento das Ações do PBQ gerenciado por essa Secretaria. Nesse sistema, visualiza-se apenas dados relativos aos indicadores de desempenho e metas físicas previstas nas ações, específicas e de caráter universal, dos 4 (quatro) eixos temáticos do programa, não sendo possível identificar os gastos realizados no âmbito de cada ação do programa.
3.37. No que se refere às ações de caráter universal, além da Seppir/PR depender das informações prestadas pelos órgãos executores para a obtenção dos dados das despesas específicas com as comunidades quilombolas, não informou rol de ações integrantes do programa após solicitação da equipe de auditoria. Em resposta, a Secretaria apresentou uma lista de atividades desenvolvidas por diversos órgãos federais. Não constam da lista o nome e o código da ação para identificação no PPA 2012-2015.
3.38. Destaca-se que, devido à grande transversalidade da agenda quilombola e à gama de programas, objetivos e iniciativas previstos no PPA 2012-2015 que incluem as comunidades quilombolas, há uma dificuldade em tornar transparente as ações de caráter universal do Governo Federal que beneficiem essas comunidades.
3.39. Por outro lado, não há dificuldade na identificação das ações específicas que atendam exclusivamente as comunidades quilombolas, até mesmo por serem em número reduzido.
3.40. Dessa forma, na tentativa de se definir, com o mínimo de critério, o rol das ações desenvolvidas atualmente na agenda quilombola, foi incluído questionamento na pesquisa realizada com os órgãos do Comitê Gestor acerca da classificação funcional-programática das ações orçamentárias desenvolvidas pelos retromencionados órgãos. O resultado deste levantamento resultou no Quadro 1 já mencionado anteriormente neste tópico do relatório.
3.41. A diversidade das ações no âmbito da agenda quilombola, principalmente as de caráter universal, ensejou inclusive que a Seppir/PR organizasse um Guia de Políticas Públicas para as Comunidades Quilombolas e os gestores públicos a fim de orientar as diversas formas pelas quais as políticas públicas sociais do Governo Federal podem ser acessadas. Entretanto, ressalta-se que muitas das ações citadas nesse guia como fazendo parte da ASQ não foram listadas pela Seppir/PR em resposta ao ofício de requisição deste Tribunal. Desse modo, entende-se que, apesar da iniciativa do supracitado órgão, há possibilidade de melhoria na definição das ações inseridas no âmbito da agenda quilombola.
3.42. Ademais, considerando a dificuldade em mapear as ações de caráter universal no âmbito da agenda quilombola, concomitantemente com a transparência deficiente, já relatada dos dados orçamentários dessas ações, o controle social a ser exercido pelas próprias comunidades quilombolas fica prejudicado.
3.43. Para essas ações, se não há a possibilidade de visualizar o montante que deve ser disponibilizado para as comunidades quilombolas, o controle social por parte das próprias comunidades fica prejudicado, impossibilitando que cobrem dos gestores a execução das supracitadas ações. Além disso, se tais dados fossem disponibilizados, não haveria a hipótese também de se preterir o atendimento dessas comunidades em prol de outro público-alvo da mesma ação de caráter universal.
3.44. Do exposto, conclui-se que a forma como as ações da agenda quilombola estão atualmente estruturadas faz-se necessário melhorar a transparência das informações financeiras-orçamentárias das ações dos órgãos executores do programa e até mesmo da definição de todas as ações temáticas, específicas ou não, em que os quilombolas possam ser beneficiados.
3.45. Impende destacar ainda que os resultados da execução financeira-orçamentária apresentados nas ações específicas da Agenda Social Quilombola para os exercícios 2012-2013 (Quadro 3) foram substancialmente distintos, se comparados com o estudo realizado pelo Instituto Iara, que deu causa à solicitação feita pelo Congresso Nacional, originando a presente auditoria: enquanto o Instituto Iara afirmou que a execução dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2012 foi de 14%, verifica-se que foi de 57%. Também diferente do que afirmou a Seppir/PR - 99% e o Incra/MDA - 92%.
3.46. Essa diferença é devida ao fato desse estudo erroneamente não ter adotado na metodologia de cálculo os dados de limites de empenho das ações, adotando nos cálculos os valores da LOA aprovada sem considerar o contingenciamento, o que gerou o cálculo de percentuais de execução orçamentária distorcidos.
3.47. Por fim, foi observado também que o estudo apresentado por esse instituto era somente em relação às ações específicas previstas no Programa 2034 - Enfrentamento ao Racismo, ou seja, não considerando as outras ações temáticas integrantes da agenda quilombola, as quais foram incluídas no levantamento realizado nesta auditoria operacional.
3.48. Dessa forma, frente às constatações acima relatadas, propõe-se recomendar a Seppir/PR que: (i) publique os dados relativos a execução orçamentária de todas as ações, específicas e de caráter universal, no âmbito da ASQ no Sistema de Monitoramento do PBQ; (ii) elabore e divulgue uma relação das ações orçamentárias, previstas no PPA 2012-2015, que beneficiem as comunidades quilombolas, contribuindo para a melhoria da transparência, do acesso e controle social da Agenda Social Quilombola.
3.49. Faz-se necessário também recomendar aos órgãos integrantes do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola, instituído mediante Decreto 6.261/2007, que estabeleçam mecanismos que assegurem a apresentação dos dados financeiros-orçamentários pelos órgãos executores para todas as ações, específicas e de caráter universal, da agenda quilombola.
3.50. Espera-se que o desenvolvimento de metodologia para apresentação dos dados orçamentários das ações permita que a Seppir/PR tenha uma visão mais acurada da execução físico-financeira do programa, podendo estabelecer mecanismos de monitoramento para a melhoria do acompanhamento e eficácia do programa. Ademais, permitirá que a Seppir/PR tenha pleno conhecimento desses dados no âmbito das ações de caráter universal.
3.51. Ao mesmo tempo, a publicação desses dados em sistemas de monitoramento permitirá uma melhoria da transparência da política pública, com a consequência de possibilitar ainda o controle social das comunidades quilombolas.
3.52. Por fim, espera-se que a definição de um rol de ações temáticas no âmbito da ASQ facilite as comunidades quilombolas e gestores públicos no acesso às políticas públicas do Governo Federal.
4. Ausência de mecanismos de governança que possibilitem a atuação conjunta dos órgãos públicos no desenvolvimento das ações integrantes da Agenda Social Quilombola.
4.1. A coordenação dos órgãos responsáveis pela execução da agenda quilombola é de competência da Seppir/PR, lembrando que são 11 (onze) ministérios que compõem o Comitê Gestor da referida agenda. Além desse comitê, conforme necessário, são estabelecidas parcerias com outros órgãos do Governo Federal.
4.2. Segundo previsto no "Referencial Básico de Governança", publicação do Tribunal de Contas da União, em que estão dispostos os referenciais básicos de governança aplicáveis a órgãos e entidades da Administração Pública e ações indutoras de melhoria, para que uma política pública transversal alcance os objetivos desejados pela sociedade, há necessidade de que os órgãos públicos atuem em conjunto, utilizando-se de mecanismos para formulação, implementação, monitoramento e avaliação da política.
4.3. No papel de coordenador da agenda quilombola, a Seppir/PR tem a incumbência de fomentar e articular com os outros órgãos executores, instrumentos capazes de permitir essa atuação em sinergia para o alcance das metas estabelecidas no âmbito da agenda quilombola no PPA 2012-2015.
4.4. Esses mecanismos, para o caso da implementação da agenda quilombola, seriam implementados na forma de normas e pactos entre a coordenação dessa agenda e os demais órgãos executores, em que definiriam objetivos, indicadores e metas, além das responsabilidades de cada organização no âmbito da execução de cada uma das ações.
4.5. Essas normas e o estabelecimento de pactos seriam consubstanciados na forma de portarias, termos de cooperação ou outros instrumentos congêneres.
4.6. Durante a realização dos trabalhos de auditoria, não se constatou mecanismos ou instrumentos sistematizados que pudessem estabelecer relação entre o coordenador e os órgãos executores da agenda quilombola.
4.7. Dessa forma, verificou-se que não há procedimentos padronizados entre a Seppir/PR e os órgãos desde o planejamento, perpassando o estabelecimento de metas, execução e monitoramento da política quilombola.
4.8. Tais afirmações puderam ser evidenciadas por meio do resultado da pesquisa realizada pela equipe de auditoria junto à Seppir/PR e os órgãos integrantes do Comitê Gestor da Política.
4.9. Inicialmente, com relação ao planejamento das ações no âmbito da agenda, foi possível constatar que aproximadamente 23% dos respondentes informaram que o seu órgão não realiza qualquer tipo de planejamento das ações da Agenda Social Quilombola com a Seppir/PR. Além disso, outros 31% não souberam informar se os seus órgãos realizam ou não planejamento das ações no âmbito da agenda.
4.10. Por outro lado, 46% dos respondentes destacaram que realizam planejamento das ações dos seus órgãos com a Seppir/PR.
4.11. Pelos dados acima verifica-se que não há uniformização de relacionamento entre o coordenador da agenda e seus órgãos executores, certamente resultante da ausência de mecanismos e instrumentos que regulem a forma de atuação de cada um dos órgãos.
4.12. O planejamento conjunto das ações, necessário em um modelo de gestão transversal, abrange também a definição de metas. No entanto, a participação da Seppir/PR é reconhecida por apenas 54% dos respondentes na definição das metas das ações.
4.13. Outros 31% dos respondentes afirmaram que a Seppir/PR não tem participação conjunta no estabelecimento das metas das ações dos órgãos executores, e outros 15% não souberam responder.
4.14. Essa participação menos efetiva da Seppir/PR pode ser explicada pela autonomia que tem os órgãos na definição das metas que desenvolvem ações de caráter universal, as quais, conforme já mencionado no capítulo anterior deste relatório, são aquelas em que, além das comunidades quilombolas, são beneficiados outros públicos-alvo.
4.15. No âmbito da auditoria, a equipe também constatou que não há instrumentos que padronizem a comunicação entre a Seppir/PR e os órgãos executores, mais especificamente em relação ao fluxo dos dados de execução orçamentária e física das ações temáticas sob gestão dos parceiros da agenda quilombola.
4.16. Conforme resultado da pesquisa, a Seppir/PR informou que solicita semestralmente esses dados das ações aos órgãos executores.
4.17. Em contrapartida, apenas 8% dos respondentes afirmaram que esses dados são encaminhados semestralmente à Seppir/PR.
4.18. Os resultados da pesquisa indicam que esses dados também são enviados à Seppir/PR somente quando por ela demandados, anualmente e até mesmo mensalmente.
4.19. Ademais, também foi verificado pela equipe de auditoria que não há uniformização quanto à forma como esses dados deveriam ser encaminhados à Seppir/PR. Ou seja, não há instrumentos que definam o escopo dessas informações, a periodicidade, bem como qual seria o conteúdo que os órgãos executores deveriam repassar à Seppir/PR.
4.20. A evidência dessa constatação é afirmação da Seppir/PR, registrada na pesquisa, no sentido de que tem muitas dificuldades na obtenção dos dados físico-orçamentários dos órgãos parceiros e, em alguns casos, essas informações são prestadas pelo executor de forma insuficiente.
4.21. Dessa forma, o não estabelecimento de procedimentos padronizados entre coordenador e órgãos parceiros para a definição do escopo e periodicidade do fluxo de informações impacta diretamente o acompanhamento e monitoramento das ações desenvolvidas no programa.
4.22. No Referencial de Governança Básico, desenvolvido pelo TCU, é preconizado que as informações relevantes referentes às políticas transversais e descentralizadas são compartilhadas e comunicadas às instâncias de governança e demais partes interessadas.
4.23. Isto posto, a equipe de auditoria incluiu perguntas relacionadas à divulgação do programa nos questionários distribuídos por meio eletrônico e aplicados nas visitas às comunidades. O resultado dos questionários revelou que, muito embora 54% dos respondentes do Comitê Gestor reconheçam a Seppir/PR como boa disseminadora da política, 50% dos líderes comunitários e membros das comunidades entrevistados informaram não ter conhecimento de como acessar a política.
4.24. Esse percentual não significa falta de acesso, mas desconhecimento das ações que integram o programa, revelando uma deficiência na comunicação com as comunidades quilombolas.
4.25. A equipe de auditoria registrou nas fotografias a seguir que a comunidade Diadema, localizada próxima ao Município de Teresina de Goiás, no Estado de Goiás, foi beneficiada nos Programas Minha Casa, Minha Vida e Luz Para Todos.
Figura 1. Casa construída na comunidade Diadema
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
Fonte: Equipe de auditoria
Figura 2. Eletrificação na comunidade Diadema
Fonte: Equipe de auditoria
4.26. Por outro lado, membros da comunidade afirmaram, em entrevista, que não conheciam o programa e como se beneficiar de suas ações. Acrescentaram que as casas e a energia elétrica chegaram à comunidade tão somente pelo empenho de líderes comunitários.
4.27. A dificuldade das comunidades quilombolas em conhecer o programa resulta do seu isolamento. Segundo o Sistema de Monitoramento da Seppir/PR, 75,6% das famílias quilombolas estão na zona rural, às vezes em locais de difícil acesso, levando ao isolamento geográfico, apontado por 71% dos respondentes do Comitê Gestor como dificuldade para implantar as ações, inclusive as que disponibilizam canais de comunicação.
4.28. O pouco conhecimento das comunidades sobre o Programa pode reduzir a probabilidade de implementação das ações, contribuindo para a manutenção da baixa qualidade de vida dos quilombolas. Assim, as evidências sugerem a necessidade de aperfeiçoamento na comunicação com as partes interessadas para melhorar o conhecimento sobre as formas de acesso às ações disponibilizadas na Agenda Social Quilombola.
4.29. Pela ótica dos órgãos executores, 46% dos respondentes indicaram a falta de procedimentos padronizados para acompanhar a política como o principal desafio que a Seppir/PR enfrenta ao se relacionar com as partes interessadas na implantação das ações da Agenda Social Quilombola.
4.30. Em outro questionamento dessa pesquisa, foi solicitada opinião dos atores da agenda sobre os aspectos em que a articulação da Seppir/PR poderia melhorar. 23% dos respondentes destacaram novamente que é necessária a definição de procedimentos para o acompanhamento e monitoramento das ações.
4.31. Outro respondente destacou que o fluxo de informações (dados de execução física e orçamentária) com os parceiros não está suficientemente definido para que o Sistema de Monitoramento do PBQ seja uma ferramenta útil para o acompanhamento da política.
4.32. Em resposta ao Ofício de Requisição 01-249/2014, por meio da Nota Técnica 16/2014-AUDITORIA TCU, a Seppir/PR informou que "a criação do sistema representa esforço para provocar a rede de atores governamentais e não-governamentais a avaliar e aperfeiçoar sua ação a partir de um olhar integrado, promovendo o acesso ágil e simultâneo de informações estratégicas, que normalmente só seriam acessadas por meio de diferentes fontes..."
4.33. Reconhece-se que o desenvolvimento do sistema de monitoramento específico para a agenda quilombola é uma boa prática implementada pela Seppir/PR. Não há, porém, procedimentos sistematizados que regulamentem o fluxo das informações e o conteúdo necessário, prejudicando o monitoramento das ações.
4.34. Esse sistema de monitoramento é alimentado por informações extraídas dos bancos de dados de diferentes órgãos públicos. Segundo nota técnica da Seppir/PR, foram desenvolvidos identificadores únicos para cada comunidade e território, compatibilizando e interligando os bancos de dados, mas persiste a dependência da Seppir/PR em relação ao encaminhamento individual e aleatório dos órgãos públicos, pois suas responsabilidades não estão definidas na estrutura da política. Esta falta de definição de papéis resulta em um acompanhamento desigual das ações temáticas da agenda quilombola.
4.35. Atualmente, em virtude da ausência de mecanismos e instrumentos, a articulação entre a Seppir/PR e os órgãos executores é deficiente, pois a relação entre os atores está revestida de pessoalidade, ou seja, a eficácia da execução da ação não depende exclusivamente de critérios técnicos, mas de prioridades e afinidades políticas entre os órgãos parceiros.
4.36. Por fim, também se destacou na pesquisa que a Seppir/PR precisaria fortalecer o diálogo, os instrumentos de acompanhamento da política, as metas de ação e execução.
4.37. A única forma de articulação institucionalizada verificada entre o coordenador e os órgãos executores é por meio das reuniões programadas do Comitê Gestor da agenda quilombola.
4.38. No entanto, observou-se que essa instância de articulação não tem poder deliberativo. O Comitê Gestor tem a finalidade de propor e articular ações intersetoriais para o desenvolvimento integrado das ações.
4.39. Dessa forma, os acordos e as decisões seladas no âmbito do Comitê não são necessariamente efetivadas. Até mesmo porque não existem instrumentos formalizados que estabeleçam as responsabilidades de cada órgão na agenda quilombola.
4.40. Nesse sentido, cita-se que 8% dos respondentes afirmaram que as deliberações do Comitê Gestor não são efetivadas no âmbito dos seus órgãos, ao passo que outros 39% não souberam responder.
4.41. Pelo exposto, conclui-se que existe uma deficiência da coordenação da política transversal quilombola, uma vez que não foi verificado o alinhamento de estratégias e objetivos entre as organizações envolvidas, bem como os mecanismos de articulação institucionalizados que permitam uma governança efetiva para que os resultados esperados sejam alcançados.
4.42. Para tanto, recomenda-se aos órgãos integrantes do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola, instituído mediante a publicação do Decreto 6.261/2007, que adotem mecanismos e instrumentos institucionalizados de coordenação com vistas à formulação, implementação e monitoramento da Agenda Social Quilombola que possibilitem a atuação conjunta dos órgãos públicos no desenvolvimento das ações integrantes dessa política pública transversal.
4.43. Como resultado, espera-se que as ações da Agenda Social Quilombola, sob responsabilidade da Seppir/PR, sejam executadas em conformidade com o acordo estabelecido, avaliadas e monitoradas pelas instâncias de governança, de maneira que as organizações envolvidas na política atuem de forma alinhada, reconhecendo o seu papel no âmbito da agenda, evitando ainda superposições ou esforços mutuamente contraproducentes na execução das ações.
5. Análise dos comentários do gestor
5.1. No dia 14/7/2014, foi realizada reunião na Seppir/PR para a entrega da versão preliminar deste relatório, com a finalidade de se obter comentários sobre as questões analisadas por este Tribunal.
5.2. Em resposta, no dia 21/7/2014, a Seppir/PR entregou diretamente à equipe de auditoria as suas propostas de alterações de texto, bem como de suas impressões e comentários acerca do relatório.
5.3. Considerou-se que os comentários efetuados complementam constatações do relatório preliminar e, após devidamente examinados, foram incorporados ao relatório, enquanto os argumentos considerados insuficientes para modificar o entendimento e outras informações consideradas relevantes são examinados a seguir.
5.4. Com relação aos instrumentos e mecanismos de políticas transversais, o gestor afirmou que o Decreto 6261/2007 é um instrumento da relação entre coordenação e demais órgãos. Ademais, citou que há reuniões do Comitê Gestor do PBQ regularmente. Para tanto, a equipe técnica da Secomt/Seppir está dividida de tal forma que há ponto focal para todos os órgãos que compõem o Comitê Gestor do PBQ. Por fim, destacou que é possível melhorar e institucionalizar, mas não que não existem mecanismos e procedimentos tal como dito no item 4.7 do relatório preliminar.
5.5. Sobre o assunto, destaca-se que o Decreto 6261/2007 não pode ser considerado um mecanismo ou instrumento para formulação, implementação, monitoramento e avaliação da política, pois nesse regulamento não estão previstos quais seriam as atribuições do coordenador e dos executores no programa. Além disso, conforme já citado no corpo do relatório, o próprio art. 5º do supracitado decreto afirma que o Comitê Gestor tem a finalidade de propor e articular as ações da política transversal, porém sem caráter decisório.
5.6. Em outro trecho do relatório, o gestor não concordou com a afirmação da equipe de auditoria de que a relação de coordenação entre a Seppir e os órgãos executores da política não está pautada por instrumentos institucionalizados com previsão de objetivos, metas e obrigações de cada um dos desses órgãos parceiros na política.
5.7. Acerca do tema, o gestou informou que toda equipe técnica da Secomt/Seppir trabalha com o PBQ. Cada técnico tem a responsabilidade de trabalhar com determinada pauta e articular com parceiros. Nesse sentido, o trabalho cotidiano é uma maneira de articulação institucionalizada. Por fim, citou o relacionamento constante com Incra, Palmares, MDA, MDS.
5.8. O próprio comentário do gestor reforça a afirmação da equipe de auditoria. Pela inexistência de instrumento ou mecanismos sistematizados que estabeleçam os papéis do coordenador e dos órgãos executores na política do PBQ, o relacionamento da Seppir com os seus parceiros não se fará de forma coordenada, padronizada, tendo proximidade maior com alguns órgãos em detrimento de outros.
5.9. No que se refere ao fluxo dos dados de execução orçamentária e física das ações temáticas sob gestão dos parceiros da agenda quilombola, a equipe de auditoria destacou que não há instrumentos institucionalizados que definam periodicidade, escopo das informações, a serem enviadas ao coordenador da política.
5.10. Apesar de não contestar a afirmação da equipe da auditoria de que não há realmente um protocolo institucional entre os órgãos, o gestor complementou que as solicitações são feitas por oficio, e-mail e telefone, e que em todas as reuniões do Comitê Gestor os órgãos levam as informações sobre a execução.
5.11. Por fim, o gestor destacou que o Sistema de Monitoramento do PBQ foi lançado em novembro de 2013 e é alimentado trimestralmente. O instrumento de definição de funções está em construção, inclusive com previsão de alguns órgãos alimentarem o sistema diretamente.
5.12. Tal informação corrobora com as evidências da pesquisa realizada junto aos órgãos executores de que, até o momento, 23% dos respondentes afirmaram que não está suficientemente estabelecido um fluxo de dados com os parceiros para que o Sistema de Monitoramento do PBQ seja totalmente explorado para o acompanhamento da política.
5.13. De todo modo, conforme já abordado no relatório, entende-se que o sistema é hoje uma ferramenta pública importante para o acompanhamento da política por órgãos públicos e pela sociedade civil.
6. Conclusão
6.1. Estima-se que existam 214 mil famílias quilombolas no território brasileiro, as quais se encontram, em sua maioria, em situação de extrema pobreza. Para melhorar a condição de vida dessas famílias, o Governo Federal lançou o Programa Brasil Quilombola, composto de ações desenvolvidas por diferentes órgãos públicos, sob a coordenação da Seppir/PR.
6.2. Em programas executados sob o modelo de gestão transversal, o alinhamento das ações é necessário para que seus objetivos sejam alcançados eficientemente, motivo pelo qual a coordenação do programa é fundamental.
6.3. Nesse contexto, esta auditoria buscou avaliar a coordenação da Seppir/PR no âmbito do programa para identificar oportunidades de melhoria.
6.4. Uma das carências identificadas diz respeito à não disponibilidade de informações relativas à realização de despesas em ações que beneficiem as comunidades quilombolas, dificultando a obtenção dessas informações por parte da Seppir/PR.
6.5. Diante da indisponibilidade dessas informações, a Seppir/PR, na condição de coordenadora do programa, fica impossibilitada de elaborar um panorama geral da execução orçamentária e divulgá-lo, prejudicando o controle social.
6.6. Outra carência é a falta de transparência do tema quilombola no âmbito do Plano Plurianual 2012-2015. Constatou-se que as ações não se encontram agrupadas em um programa temático específico para comunidades quilombolas.
6.7. Ademais, a grande maioria das ações temáticas que beneficiam as comunidades quilombolas são de caráter universal, ou seja, beneficiam diversos públicos-alvo.
6.8. No âmbito dessas ações, apenas o órgão executor da ação é capaz de realizar o recorte dos gastos com cada tipo de público alvo. Para o caso da Agenda Social Quilombola, 64% dos respondentes da pesquisa realizada junto aos integrantes do Comitê Gestor da ASQ afirmaram que têm dificuldades de levantar as informações atinentes à população quilombola devido à indefinição de indicadores de desempenho e também pelo fato de a base de dados não contemplar acompanhamento específico para essas comunidades.
6.9. Ainda foi verificado que nos últimos cinco anos houve redução do número de ações específicas e incremento de ações de caráter universal, dificultando o acompanhamento da execução físico-orçamentária.
6.10. Pela pesquisa realizada, também foi verificado que não existe sistemática institucionalizada para o encaminhamento das informações à Seppir/PR, mais especificamente em relação à periodicidade e conteúdo, e ainda que tais dados não são publicados em sistemas de monitoramento do PBQ gerenciado pela Seppir/PR.
6.11. Com relação às ações da ASQ, destaca-se que, devido à grande transversalidade da agenda quilombola e a gama de programas, objetivos e iniciativas previstos no PPA 2012-2015 que incluam as comunidades quilombolas, existe uma falta de transparência significativa para a obtenção do rol das possíveis ações de caráter universal do Governo Federal que beneficiem essas comunidades.
6.12. Desse modo, a equipe de auditoria formulou as seguintes recomendações para as deficiências constatadas: (i) publicação dos dados orçamentários das ações, específicas e de caráter universal, em sistemas de monitoramento e, consequentemente, melhoria da transparência da política pública e controle social das comunidades quilombolas; (ii) elaboração e divulgação de uma relação das ações orçamentárias, previstas no PPA 2012-2015, que beneficiem as comunidades quilombolas, contribuindo para a melhoria da transparência, do acesso e controle social da Agenda Social Quilombola; ambas para providências da Seppir/PR; e o (iii) estabelecimento de mecanismos que assegurem a apresentação dos dados financeiros-orçamentários pelos órgãos executores para todas as ações, específicas e de caráter universal, da agenda quilombola; para providências dos órgãos do Comitê Gestor do PBQ.
6.13. No que concerne à coordenação da Seppir/PR, não foi identificada a existência de mecanismos institucionalizados de coordenação, os quais são essenciais para a eficácia de políticas de características transversais e descentralizadas, tal qual é preconizada a Agenda Social Quilombola.
6.14. Como resultado de pesquisa realizada por este Tribunal, foi constatado que não há padronização de procedimentos no planejamento, estabelecimento de metas, acompanhamento e monitoramento das ações da agenda quilombola.
6.15. Atualmente, em virtude da ausência de mecanismos e instrumentos, a articulação entre a Seppir/PR e os órgãos executores é frágil, no sentido de que está dependente da relação interpessoal entre os atores, ou seja, a eficácia da execução da ação não depende exclusivamente de critérios técnicos, mas de prioridades e afinidades políticas entre os órgãos parceiros.
6.16. Pelo exposto, conclui-se que existe uma deficiência da coordenação da política transversal quilombola, uma vez que não foi verificado o alinhamento de estratégias e objetivos entre as organizações envolvidas, bem como os mecanismos de articulação institucionalizados que permitissem uma governança efetiva para que os resultados esperados pudessem ser alcançados.
6.17. Assim, será proposta recomendação aos órgãos integrantes do Comitê Gestor do PBQ para que adotem mecanismos e instrumentos institucionalizados de coordenação com vistas à formulação, implementação e monitoramento da Agenda Social Quilombola que possibilitem a atuação conjunta dos órgãos públicos no desenvolvimento das ações integrantes dessa política pública transversal.
7. Proposta de encaminhamento
7.1. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete da Exma. Sra. Ministra-Relatora Ana Arraes, com as propostas que se seguem:
I) com base no art. 250, inc. III do regimento Interno do TCU, recomendar à Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir/PR) que:
a) publique os dados relativos a execução orçamentária de todas as ações, específicas e de caráter universal, no âmbito da ASQ no Sistema de Monitoramento do PBQ;
b) elabore e divulgue uma relação das ações orçamentárias, previstas no PPA 2012-2015, que beneficiem as comunidades quilombolas, contribuindo para a melhoria da transparência, do acesso e controle social da Agenda Social Quilombola;
II) com base no art. 250, inc. III do regimento Interno do TCU, recomendar aos órgãos integrantes do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola, conforme previsto no art. 5º do Decreto 6.261/2007, que:
a) estabeleçam mecanismos que assegurem a apresentação dos dados financeiros-orçamentários pelos órgãos executores para todas as ações, específicas e de caráter universal, da agenda quilombola;
b) adotem mecanismos e instrumentos institucionalizados de coordenação com vistas à formulação, implementação e monitoramento da Agenda Social Quilombola que possibilitem a atuação conjunta das partes interessadas no desenvolvimento das ações integrantes dessa política pública transversal."
É o relatório
Voto:VOTO
Registro, inicialmente, que atuo neste processo em substituição à ministra Ana Arraes, nos termos da Portaria TCU 278, de 13 de outubro de 2014.
2. Cuida-se de relatório de auditoria de natureza operacional realizada pela Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdministração no Programa Brasil Quilombola - PBQ, coordenado pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República - Seppir/PR, conforme determinação do acórdão 1.030/2014-Plenário, em atendimento ao requerimento 55/2013, de autoria do deputado Pastor Marcos Feliciano, ex-presidente da Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados.
3. A auditoria foi realizada de 28/4 a 18/7/2014 (planejamento de 28/4/2014a 23/5/2014, execução de 26/5/2014 a 13/6/2014 e relatório de 16/6/2014 a 18/7/2014) e buscou avaliar a articulação e a coordenação da Seppir/PR no âmbito do Programa Brasil Quilombola - PBQ para identificar oportunidades de melhoria. Foram formuladas duas questões de auditoria, divididas em subquestões, conforme detalhado a seguir:
"i) Como o orçamento do Programa Brasil Quilombola vem sendo executado pelos órgãos federais?
a) Falta transparência na execução físico-financeira das ações integrantes da Agenda Social Quilombola?
ii) Como a Seppir/PR realiza a articulação com os demais atores envolvidos no Programa Brasil Quilombola e coordena sua implantação?
Os canais de comunicação utilizados pelos órgãos do Comitê Gestor para articulação são eficientes na divulgação da política?
b) As informações obtidas pela Seppir sobre a execução das ações são tempestivas?"
4. O Programa Brasil Quilombola - PBQ foi lançado em 12/3/2004, na comunidade Kalunga, situada nos Municípios de Cavalcante, Teresina de Goiás e Monte Alegre, no Estado de Goiás. É constituído de um conjunto de ações governamentais cujo objetivo é a melhoria das condições de vida das comunidades quilombolas, que foram definidas pelo art. 2º do Decreto 4.887/2003 como grupos étnico-raciais, segundo critérios de autoatribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida.
5. A coordenação geral do PBQ é de responsabilidade da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República (Seppir/PR), que atua em conjunto com um Comitê de Gestão, formado pelos seguintes órgãos:
I - Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial;
II - Casa Civil da Presidência da República;
III - Ministério do Desenvolvimento Agrário;
IV - Ministério da Cultura;
V - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;
VI - Ministério de Minas e Energia;
VII - Ministério da Saúde;
VIII - Ministério da Educação;
IX - Ministério da Integração Nacional;
X - Ministério dos Transportes; e
XI - Ministério das Cidades.
6. Para alcance dos objetivos do PBQ, foi implementada a Agenda Social Quilombola - ASQ, que compreende ações voltadas para acesso à terra, à infraestrutura e qualidade de vida, à inclusão produtiva e desenvolvimento local e à cidadania (art. 2º do Decreto 6.261/2007).
7. A ASQ utiliza diversos indicadores de desempenho para divulgação de seus resultados, disponíveis no Sistema de Monitoramento das Políticas de Promoção da Igualdade, disponível no sítio eletrônico da Seppir (http://monitoramento.seppir.gov.br/). Esse é o sistema utilizado por aquela secretaria, desde 2013, para gerenciar a execução das metas físicas das ações temáticas da agenda quilombola.
8. Dos dados do diagnóstico produzido pela Seppir/PR sobre as ações realizadas pelo PBQ, de julho de 2012, extrai-se o seguinte:
i) estima-se que há 214 mil famílias quilombolas em todo o Brasil e mais de 1,17 milhão de quilombolas;
ii) há 1.948 comunidades quilombolas reconhecidas oficialmente, sendo que 1.834 são certificadas pela Fundação Cultural Palmares (FCP);
iii) 63% das comunidades quilombolas estão localizadas na região Nordeste;
iv) no que se refere ao perfil socioeconômico, 75,6% das famílias quilombolas estão em situação de extrema pobreza, 23,5% dos quilombolas não sabem ler e suas principais atividades produtivas são a agricultura, o extrativismo e a pesca artesanal;
v) em relação aos domicílios quilombolas, 78,4% possuem energia elétrica, 62% não possuem água canalizada, 76% não possuem saneamento adequado (28% possuem esgoto a céu aberto e 48% fossa rudimentar) e 58% queimam ou enterram o lixo no próprio território.
9. A unidade técnica deste Tribunal examinou as Leis Orçamentárias Anuais - LOA dos últimos cinco anos, identificando uma tendência de aglutinação das ações específicas e de extinção de outras no âmbito da ASQ, conforme o seguinte quadro:
Quadro 2 - Relação das ações específicas no âmbito do PPA 2012-2015
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
10. O levantamento realizado pela SecexAdministração das ações específicas da Agenda Social Quilombola nos exercícios de 2012 e 2013 demonstrou que a execução orçamentária, já considerado o contingenciamento de recursos, foi de aproximadamente 57%, enquanto a execução financeira ficou próxima de 53%, conforme quadro a seguir apresentado:
Quadro 3 - Execução Orçamentário-Financeira das ações específicas da Agenda Social Quilombola para os exercícios 2012-2013
[VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]
11. Os achados de auditoria da equipe deste Tribunal demonstraram a necessidade de aprimoramento nas ações da Seppir/PR e do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola no tocante (i) à divulgação dos dados relativos à execução orçamentária das ações no âmbito da ASQ e das ações previstas no PPA 2012-2015 e (ii) à adoção de mecanismos que permitam atuação conjunta das partes envolvidas.
12. As recomendações oferecidas pela unidade técnica atendem a tal desiderato, contribuirão para maior transparência na divulgação das ações do PBQ e fortalecerão os canais de comunicação dos agentes envolvidos no referido projeto.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 15 de outubro de 2014.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria de natureza operacional no Programa Brasil Quilombola - PBQ.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator e com fundamento no inciso III do art. 250 do Regimento Interno do Tribunal, em:
9.1. recomendar à Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República - Seppir/PR que:
9.1.1. publique os dados relativos à execução orçamentária de todas as ações, específicas e de caráter universal, no âmbito da Agenda Social Quilombola - ASQ no Sistema de Monitoramento do Programa Brasil Quilombola - PBQ;
9.1.2. elabore e divulgue relação das ações orçamentárias, previstas no PPA 2012-2015, que beneficiem comunidades quilombolas, de modo a contribuir para melhoria da transparência, do acesso e controle social da Agenda Social Quilombola - ASQ;
9.2. recomendar aos órgãos integrantes do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola - ASQ que:
9.2.1. estabeleçam mecanismos que assegurem apresentação dos dados orçamentários e financeiros pelos órgãos executores para todas as ações, específicas e de caráter universal, da agenda quilombola;
9.2.2. adotem mecanismos e instrumentos institucionalizados de coordenação, com vistas a formulação, implementação e monitoramento da Agenda Social Quilombola - ASQ, que possibilitem a atuação conjunta das partes interessadas no desenvolvimento das ações integrantes dessa política pública transversal;
9.3. determinar à Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdministração que monitore o cumprimento das recomendações dos subitens 9.1 e 9.2 acima;
9.4. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados (CDHM), à Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República - Seppir/PR e aos órgãos integrantes do Comitê Gestor da Agenda Social Quilombola - ASQ; e
9.5. arquivar os autos
Entidade:Entidade: Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República - Seppir/PR
Interessado:Responsável: Luiza Helena de Bairros (CPF 237.846.100-30)
Representante do MP:não atuou
Unidade técnica:Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdministração
Advogado:não há
Quórum:13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e Bruno Dantas.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira
Veja aqui no SITE DO TCU
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20141017/AC_2771_40_14_P.doc
Data da sessão:15/10/2014
Data da sessão:15/10/2014